Эффективный контракт: новаторство в трудовом законодательстве?
Неонатология: новости, мнения, обучение. 2015. № 4. С. 91-94.
Нормативная база
1. Трудовой кодекс РФ.
2. Распоряжение Правительства РФ от 26.11.2012 № 2190-р "Об утверждении Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 гг.".
3. Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2599-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") “Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения”".
4. Приказ Минтруда России от 26.04.2013 № 167н "Об утверждении рекомендаций по оформлению трудовых отношений с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта".
5. Приказ Минздрава России от 28.06.2013 № 921 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) учреждений, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников".
Глобальные изменения в социальных сферах жизни, которые вот уже 7-й год идут в России, призваны повысить прозрачность системы оказания услуг в сфере здравоохранения, образования, культуры. Одним из инструментов, призванным повысить эффективность системы оплаты труда медицинских работников (а также педагогических работников и работников культуры), служит эффективный контракт.
В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 26.11.2012 № 2190-р "Об утверждении Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 гг." (далее - распоряжение № 2190-р), эффективный контракт - "это трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки".
Таким образом, эффективный контракт - это максимально персонифицированный документ, из которого каждому работнику должно быть понятно, какой должна быть его конечная заработная плата, каковы критерии оценки его деятельности и какие гарантии ему предоставляет работодатель.
По сути эффективный контракт - не радикальное новшество законодателей, а скорее попытка облегчить задачу работодателю и сделать систему оплаты труда максимально прозрачной и доступной для понимания. Как указано в распоряжении № 2190-р, "в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижение коллективных результатов труда. Условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику и не допускать двойного толкования".
Почему возникла необходимость перевода работников на эффективный контракт?
Упомянутое выше распоряжение № 2190-р выявило ряд существенных недостатков в существующей системе оплаты труда, введенной с 2008 г. Так, отмечается следующее:
- высокая межрегиональная дифференциация оплаты труда;
- недостаточная проработка критериев эффективности деятельности работников и их формализованность;
- применение стимулирующих выплат в качестве гарантированной части заработка без привязки к результатам труда;
- увеличение дифференциации заработной платы руководителя учреждения и других работников.
Распоряжение правительства от 28.12.2012 № 2599-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") “Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения”" указывает, что перевод медицинских работников на эффективный контракт необходим "для установления действенных механизмов зависимости уровня оплаты труда работников медицинских организаций от объема и качества предоставляемых медицинских услуг (обеспечения предоставления медицинских услуг)".
Министерство труда и социальной защиты РФ издало приказ от 26.04.2013 № 167н "Об утверждении рекомендаций по оформлению трудовых отношений с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта" (далее - приказ № 167н), который утвердил рекомендации для работодателей по оформлению эффективного контракта. Стоит особо отметить, что речь идет именно о рекомендациях. Таким образом, формально учреждение не обязано строго следовать каждому положению указанного документа. Сама форма эффективного контракта утверждена базовым нормативным актом - распоряжением № 2190-р.
Анализируя форму эффективного контракта и рекомендации по его составлению, можно сделать вывод, что многие его положения дублируют пункты Трудового кодекса РФ. Тем не менее хотелось бы отдельно остановиться на следующих положениях.
1. Трудовой договор (эффективный контракт) должен конкретизировать должностные обязанности работника, что исключает возможность составления типовых должностных инструкций. Ни один из нормативных актов не запрещает составлять должностную инструкцию в виде отдельного документа (чтобы не растягивать трудовой договор на десяток страниц), однако должностная инструкция должна быть персонифицирована и оформлена в виде приложения к трудовому договору, являясь его непосредственной частью.
2. Изменения трудового договора должны быть оформлены дополнительным соглашением в письменном виде и в двух экземплярах. Несмотря на то что приказ № 167н только рекомендует оформлять изменения в двух экземплярах, Трудовой кодекс прямо указывает на обязательность этого требования.
3. Весьма правильной, но в настоящее время не всегда выполняемой, видится рекомендация Минтруда России о необходимости оформления совмещения дополнительным соглашением к трудовому договору. Совмещением в соответствии со ст. 60.2 Трудового кодекса РФ являются расширение зоны обслуживания, увеличение объема работы, а также исполнение обязанностей временно отсутствующего работника. Поручение работнику дополнительной работы возможно только с согласия самого работника, и в любой момент он (так же, как и работодатель) может отказаться от выполнения дополнительной работы, предупредив об этом не позднее чем за 3 дня.
Если в учреждении кадровая служба укомплектована квалифицированными специалистами, имеется хорошая информационная поддержка и используются передовые компьютерные технологии, составить дополнительные соглашения даже на самые краткосрочные совмещения (если речь идет просто о замене заболевшего работника на 3-4 дня) не составит особого труда и позволит соблюсти и порядок получения согласия работника на дополнительную работу (не согласен - не подпишет), и порядок определения оплаты за эту дополнительную работу.
По мнению Л.А. Габуевой и Э.В. Зиминой (Габуева Л.А., Зимина Э.В. Оплата труда персонала медицинских организаций: эффективный контракт: Учебно-методическое пособие. М.: Проспект, 2015. С. 10.), обеспечение эффективной работы в условиях рыночной экономики возможно при переводе кадровой работы на аутсорсинг. Аутсорсинг - передача организацией, на основании договора, определенных бизнес-процессов или производственных функций на обслуживание другой компании, специализирующейся в соответствующей области (в нашем случае в области кадрового дела)( Определение размещено на странице термина "аутсорсинг", www.wikipedia.org.). Однако на практике такое оформление встречается довольно редко. Более распространена другая практика, когда руководитель структурного подразделения пишет служебную записку на имя руководителя учреждения, а работник просто ставит свою подпись, что согласен на дополнительную работу. При этом, как правило, условия и размер оплаты оговариваются в устной форме (в некоторых случаях пишут сумму в служебной записке). Однако такой подход в последнее время вызывает все больше вопросов со стороны проверяющих органов, поэтому кадровым работникам стоит внимательнее отнестись к корректному оформлению совмещения (например, разработать типовую форму, чтобы процедура оформления занимала как можно меньше времени), а работникам - требовать оформления дополнительного соглашения, в котором будут определены объем поручаемой работы, срок и оплата дополнительного труда.
Не стоит путать совмещение с совместительством, которое требует в обязательном порядке оформления отдельного трудового договора.
Открытым и неурегулированным (а точнее оставленным на откуп учреждениям) остается вопрос о распределении средств, полученных от приносящей доход деятельности.
Рассчитать точную сумму дохода от так называемых платных услуг невозможно, и в то же время законодатель не рекомендует ограничиваться в трудовом договоре только ссылками на локальные нормативные акты (п. 13 приказа № 167н).
Таким образом, совершенно непонятен механизм распределения средств от приносящей доход деятельности на оплату труда каждому работнику. Вероятнее всего, система распределения платных услуг все-таки должна быть закреплена в локальных нормативных актах, где будут указаны все возможные виды выплат, показатели и критерии установления таких выплат, а также их числовое выражение (в процентах или абсолютных показателях). Необходимо отметить, что приказ № 167н (п. 13) рекомендует указывать выплаты, установленные в твердых суммах (абсолютных показателях), в трудовом договоре или в дополнительном соглашении.
При включении таких выплат в трудовой договор (или дополнительное соглашение к нему) необходимо помнить, что отменить такие выплаты можно, только предварительно предупредив работника об этом не позднее чем за 2 мес до их отмены.
Также неурегулированным остается вопрос о тех конкретных показателях, которых должен достичь медицинский работник, чтобы получить свою заработную плату в полном объеме. Если оклад, установленный федеральным или региональным законодательством, а также компенсационные выплаты (за вредные условия труда и другие, установленные в учреждении, например, за работу в особых климатических условиях) гарантированы трудовым законодательством, то стимулирующие выплаты устанавливаются трудовым договором или локальными нормативными актами учреждения.
Нормативные документы рекомендуют разрабатывать четкие и понятные показатели, которые должен достичь работник и которые могут рассчитываться в баллах, единицах и т.д. Однако рекомендации Минтруда России (приказ № 167н), несмотря на указание в распоряжениях Правительства РФ на недостаточное четкое определение критериев в нынешней системе оплаты труда, также ограничиваются общими понятиями (надбавка за интенсивность труда, за высокие результаты работы и т.д.), без указания способа расчета этих надбавок.
Для устранения этого недостатка Минздрав России выпустил приказ от 28.06.2013 № 921 "Об утверждении
Методических рекомендаций по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) учреждений, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников" (далее - приказ № 921), который утвердил примерную схему оценки работы руководителя учреждения и его работников.
Итак, распределение стимулирующих выплат по критериям качества рекомендуется производить Комиссией, утвержденной приказом по учреждению.
Комиссия может быть 2-уровневой.
1-й уровень - структурное подразделение, формируется из 3 человек: заведующий отделением, старшая медицинская сестра, председатель первичной профсоюзной организации.
Функции комиссии:
- оценивает выполнение показателей эффективности работниками структурного подразделения;
- оформляет решение комиссии протоколом (или другим установленным документом);
- знакомит под роспись работников с оценкой качества их работы.
2-й уровень - центральная комиссия организации, формируется из 5 человек и более: руководитель (или его заместитель), экономист, бухгалтер, специалист отдела кадров, председатель профкома и др.
Функции комиссии:
- распределяет средства к премированию по структурным подразделениям и по общебольничному персоналу;
- определяет размер премии заместителям главного врача, заведующим отделениями, работникам, не входящим в структурные подразделения по утвержденным критериям;
- рассматривает спорные вопросы от работников по оценке критериев качества;
- оформляет проект приказа о распределении стимулирующих выплат за качество работы.
Механизмы распределения стимулирующих выплат конкретным работникам могут быть разными, в частности на основе балльной оценки. Для расчета стоимости балла может применяться пропорция 3/2/1 - врачи/средний персонал/младший персонал.
Иначе говоря, для врачей применяется повышающий коэффициент 3, для среднего персонала - 2, для младшего персонала - 1. Количество физических лиц в разрезе врачи/средний персонал/младший персонал умножается на соответствующий коэффициент в указанной пропорции: врачам - 3, среднему персоналу - 2, младшему персоналу - 1.
Также в приказе № 921 определены некоторые показатели и критерии оценки эффективности по отдельным видам работников. Так, для врача стационара установлены следующие критерии:
1) осложнение основного заболевания (количество пациентов с осложнением от общего количества пациентов);
2) расхождение клинических и патологоанатомических диагнозов;
3) соблюдение норм медицинской этики и деонтологии;
4) обоснованные жалобы (рассмотрение врачебной комиссии);
5) дефекты в оформлении медицинской документации.
Выплаты стимулирующего характера врачу стационара не начисляются в следующих случаях:
а) наложения дисциплинарного взыскания в отчетном периоде;
б) при выявлении фактов взимания денежных средств с пациентов за оказанную медицинскую помощь, предоставляемую в рамках программы государственных гарантий бесплатно.
Также приказом № 921 утверждены общие критерии оценки эффективности стационара в целом, а также руководителя учреждения и руководителей структурных подразделений.
Система, предложенная в "дорожной карте" (приказ № 921), фактически возвращает в правовое поле бригадную систему оплаты труда, когда на структурное подразделение выделяется определенная сумма, которая распределяется в соответствии с коэффициентом участия работника этого структурного подразделения. Данная система использовалась (а кое-где на местах используется до сих пор при распределении платных услуг и других выплат) и в советское время, и в 1990-х гг.
Следует также отметить, что приказ № 921 не является системным, он не охватывает оценку эффективности деятельности обособленных структурных подразделений медицинской организации, руководителей медицинских организаций II уровня, например заместителей главного врача, а также узких специалистов и немедицинский персонал. Этот документ охватывает только небольшой перечень целевых показателей и работников медицинской организации, а следовательно, в целом не решает проблему оценки ее эффективности3. Необходима разработка конкретных критериев и показателей эффективности, но даже указанные в приказе № 921 показатели могут стать основой для разработки критериев и показателей с учетом особенностей каждого учреждения. В любом случае коллегиальность при принятии решения о назначении стимулирующих выплат поможет избежать недоразумений и лишних претензий со стороны работников.
Появление в правовом поле понятия "эффективный контракт" напрямую связано с развитием системы субсидий из бюджетов всех уровней на выполнение государственного (муниципального) задания. Размер субсидий, предоставляемых учреждениям, рассчитывается в том числе с учетом затрат на оплату труда работников этих учреждений.
Именно поэтому при составлении критериев и показателей эффективности деятельности работников в первую очередь необходимо учитывать, что основным показателем служит именно выполнение государственного (муниципального) задания.
Ни одним нормативным актом, к сожалению, до сих пор не решена давняя проблема в законодательстве РФ - нормирование труда работников. Разработка и утверждение типовых норм труда относятся к компетенции федеральных органов исполнительной власти (Минтруд, Минздрав), а разработка конкретных норм труда с учетом особенностей технологических и производственных процессов - компетенция самих учреждений. До настоящего времени ни одно из министерств не утвердило типовые нормы труда для врачейспециалистов. Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденный постановлением Минтруда России от 21.08.1998 № 37, предусматривает должности инженера по нормированию труда и экономиста по труду, однако в настоящее время такие специалисты практически отсутствуют в учреждениях, хотя именно в их обязанности должна входить разработка норм труда для работников учреждения.
При разработке положений об оплате труда и переводе работников на эффективный контракт можно также использовать показатели оценки качества оказанных медицинских услуг, перечень дефектов и, соответственно, размеры выплат по страховым случаям в рамках системы обязательного медицинского страхования. Эффективный контракт непосредственно связан с системой ОМС, поэтому и показатели эффективности труда каждого работника (или группы работников) пересекаются с показателями в системе ОМС и непосредственно влияют на размер заработной платы.
Конечная цель перевода медицинских работников на эффективный контракт - повышение заработной платы работников и, соответственно, повышение качества оказываемой медицинской помощи. Однако уже сегодня понятно, что без достаточного финансирования, дальнейшего внесения изменений в трудовое законодательство и определения четких, приближенных к практической деятельности медицинских работников критериев оценки эффективности их работы переход на эффективный контракт будет сопряжен с многочисленными трудностями и недовольством со стороны работников.